1. Адміністративне право в системі права України

Адміністративне право, як і конституційне право, опосередковує функціонування публічної влади в державі, тобто воно є правом державного управління, що передбачає владний вплив держави, в особі державних органів і посадових осіб, на різноманітні суспільні відносини. Одночасно, метою адміністративного права є закріплення таких форм і напрямків діяльності зазначених органів, їх посадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Конституційна вимога щодо переходу від пануючої у минулому ідеології "домінування держави" над людиною до нової ідеології — "служіння держави" людині повинна стати основним принципом адміністративного права і пройти через весь його зміст.

Особливу увагу слід звернути на те, що при визначенні адміністративного права необхідно враховувати єдність трьох головних функцій, а саме: а) управлінської (тобто регулювання управлінської діяльності); б) правореалізаційної (реалізація прав і свобод громадян); в) правозахисної (захист порушених прав і свобод громадян). Саме в межах третьої функції передбачено створення адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод громадян від порушень з боку органів виконавчої влади.

При вивченні предмету адміністративного права важливо знати, що проведення адміністративної реформи в Україні викликало об'єктивну необхідність його переосмислення і розгляду як:

- відносин державного управління у сфері економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності;

- управлінських відносин в системі та в структурі державних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (включаючи відносини державної та муніципальної служби);

- управлінських відносин, що складаються в процесі внутрішньої організації та діяльності апарату інших державних органів (апарату прокуратури, апарату судів, Секретаріату Верховної Ради України, Адміністрації Президента України тощо), а також в адміністраціях державних підприємств, установ, організацій;

- управлінських відносин, пов'язаних із реалізацією функцій та повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавним інстанціям;

- відносин у зв'язку із забезпеченням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування реалізації та захисту прав і свобод громадян, а також надання їм різноманітних управлінських послуг;

— відносин у зв'язку з організацією та діяльністю адміністративних судів (тобто у сфері адміністративної юстиції);

- відносин у зв'язку із застосуванням заходів адміністративної відповідальності фізичних та юридичних осіб.

При вивченні методу адміністративного права слід звернути увагу на те, що в ньому використовуються як загальні методи правового регулювання: імперативний і диспозитивний, які реалізуються шляхом: а) використання приписів; б) встановлення заборон; в) надання дозволів; так і спеціальні, притаманні тільки цій галузі: субординації, координації, реординації, адміністративного договору, реєстрації, стимулювання, інвестицій та ін.

У розв'язанні завдань адміністративної реформи вирішальну роль має відіграти адміністративне право, оскільки воно органічно пов'язане з виконавчою владою, являючи собою, з одного боку, її правові засади, а з іншого — важливий засіб, інструмент її здійснення. Оскільки адміністративне право відстає від вимог сьогодення, неповно і суперечливо регулює суспільні відносини, не забезпечує утвердження пріоритету прав і свобод людини у її стосунках із державою, виникла нагальна потреба реформування адміністративного права.

Реформа адміністративного права має на меті:

- переосмислити принципові науково-методологічні засади цієї фундаментальної галузі права з урахуванням наслідків руйнування колишньої тоталітарно-державної системи і утвердження нових політико-ідеологічних та соціально-економічних орієнтирів історичного розвитку українського суспільства;

— трансформувати зміст і систему чинного адміністративного законодавства відповідно до потреб якісної зміни ролі адміністративного права у регулюванні взаємовідносин між державою і людиною, а також більш ефективного здійснення державного управління в різних сферах суспільного життя;

— сприяти більш ефективному використанню адміністративного законодавства як основи правового супроводження самої адміністративної реформи.

2. Поняття, риси і завдання адміністративного права

Управління — це цілеспрямований вплив на складну систему. Управління може бути соціальним, технічним, біологічним. Соціальне управління, як особливий вид управління, являє собою вплив одних людей на інших з метою упорядкування соціальне важливих процесів, забезпечення стійкого розвитку соціальних систем. Воно характеризується такими ознаками, як:

— проявляється через спільну діяльність людей, організує їх для такої діяльності у відповідні колективи та організаційно оформлює;

— має на меті упорядкування спільної діяльності шляхом забезпечення погоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю);

- виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідносин, що виникають між суб'єктом та об'єктом у процесі реалізації функцій соціального управління;

- є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин;

- має особливий апарат реалізації через організаційно оформлені групи людей.

Державне управління є видом соціального управління. В адміністративно-правовій науці немає єдиного визначення поняття державного управління. Найбільш поширеним є таке визначення: державне управління — це самостійний вид державної діяльності, що має підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі регулювання економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами.

Сутність державного управління проявляється в його особливостях, а саме:

— другорядний, підзаконний характер;

— організуючий характер;

— систематична, неперервна діяльність, направлена на збереження соціальної системи, її зміцнення та розвиток;

— універсальний характер в часі та просторі, тобто здійснюється завжди і кругом, де функціонують людські колективи;

— суб'єкти державного управління використовують наявні у них правові та фактичні можливості для застосування позасудового, тобто адміністративного примусу;

— у віданні органів державного управління знаходиться фактична державна міць: правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні ресурси, якими вони розпоряджаються;

— наявність великого державного апарату;

— підконтрольний характер діяльності.

Досить важливим є вивчення питання про принципи державного управління. Слід уяснити, що принципи державного управління — це основоположні ідеї, наукові положення даного виду діяльності. В адміністративно-правовій науці немає єдиної думки з приводу видів принципів державного управління, підстав їх класифікації. Найчастіше пропонується така їх класифікація:

а) загальносистемні:

— об'єктивності державного управління;

— демократизму державного управління;

— правової упорядкованості державного управління;

— законності державного управління;

— розподілу влади в державному управлінні;

— публічності державного управління;

б) структурно-цільові:

— погодженості між собою цілей державного управління за основними параметрами;

— взаємодоповнювання цілей, при якому одна ціль сприяє іншій;

— підпорядкування приватних, локальних цілей загальним цілям державного управління;

в) структурно-функціональні:

диференціації і фіксування функцій шляхом видання правових актів і закріплення управлінських функцій в компетенції органів державного управління;

концентрації, яка обумовлює необхідність надання певному органу таких управлінських функцій, щоб його державно-управлінський вплив дійсно направляв, організовував і регулював об'єкти управління;

комбінування (направлений на те, щоб певна сукупність управлінських функцій від різних суб'єктів управління не допускала дублювання і паралельності);

достатньої різноманітності, яка вимагає, щоб управлінські функції щодо того чи іншого об'єкту управління, за кількістю і змістом відповідали різним управлінським запитам останнього; відповідності управлінського впливу реальним вимогам та запитам об'єктів управління;

г) структурно-організаційні:

єдності системи державної влади, яка забезпечує цілісність, погодженість і дієвість державно-управлінських процесів; територіально-галузевий, який обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва і послуг, сфери суспільного життя;

різноманітності організаційних зв'язків, які розкривають вертикальні і горизонтальні організаційні взаємовідносини органів державної влади і місцевого самоврядування в системі державного управління;

поєднання колегіальності і єдиноначальності, зумовлений специфікою організаційної побудови та порядку діяльності органів державного управління;

д) структурно-процесуальні:

відповідності елементів (методів, форм, стадій) управлінської діяльності органів державного управління їхнім функціям; конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати;

стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності. Звертаючись до вивчення функцій державного управління, слід знати, що вони являють собою основні напрямки діяльності державних органів для виконання завдань державного управління.

3. Предмет адміністративного права та його переосмислення в умовах правової реформи

Предмет правового регулювання (предмет права) будь-якої правової галузі становлять правові відносини, що регулюються цією галуззю.

Виходячи з цього, предметом адміністративного права є сукупність правових відносин, що складаються у сфері публічного (державного і громадського) управління. Як зазначалося раніше, провідна роль у цій системі належить державному управлінню, а значить і державно-управлінським відносинам.

Правовідносини — одне з найскладніших і проблемних питань теорії та практики. У всякому разі на сьогодні не існує загальновизнаного розуміння їх сутності. У теорії права є щонайменше два підходи до розуміння механізму виникнення правовідносин.

Відповідно до першого правовідносини — це урегульовані правом соціальні відносини, це ніби «правова шапка», що надівається на існуючі соціальні відносини. За цим визначенням схема виникнення правовідносин така: з існуючих соціальних відносин вибираються ті, що потребують правового регулювання, після чого розробляються і приймаються потрібні норми.

Відповідно до другого підходу правовідносини — це результат дії правової норми, що передбачає у разі виникнення тієї чи іншої ситуації «вигідні» для держави правила поведінки людей, незалежно від існуючих соціальних відносин. У цьому разі виникнення правовідносин відбувається за такою схемою: припускаючи можливість виникнення певних ситуацій, держава заздалегідь конструює правила поведінки та закладає їх у юридичну норму. Готова до «вживання» конструкція правових відносин використовується в разі потреби.

Норми, що містять такі конструкції, можуть ніколи не застосовуватися. Наприклад, норми Закону України «Про надзвичайний стан» від 26 червня 1992 p., який у 2000 р. втратив чинність.

Аналіз виникнення адміністративних правовідносин свідчить, що вони виникають за другим варіантом.

Такі, заздалегідь підготовлені конструкції містяться у багатьох нормативних актах, зокрема у законах України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 6 квітня 2000 р., «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 р., «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., в особливій частині КУпАП; у документі Порядок проведення службового розслідування стосовно державних службовців та ін.

Відносини, що становлять предмет адміністративного права чи адміністративно-правові відносини можна визначити як стійкі правові зв'язки між суб'єктами й об'єктами публічного (в основному — державного) управління, що виникають у результаті дії адміністративно-правових норм.

Вони характеризуються такими особливостями:

• виникають у результаті управлінської діяльності з реалізації публічних, найчастіше державно-управлінських, інтересів;

• у них обов'язково бере участь суб'єкт, наділений державою відповідними управлінськими повноваженнями;

• для них, як і для управління взагалі, характерні владність і цілеспрямованість. Це відносини влади і підпорядкування;

• вони захищені правовими засобами, у тому числі й примусовими. Відносини, що регулюються адміністративним правом, містяться у різних управлінських сферах. Це, наприклад, економіка, культура, комунальне господарство, охорона здоров'я, освіта, внутрішні справи, оборона і т. ін.

Сфери соціально-господарського комплексу за ознаками своєї діяльності багато в чому автономні і загальне між, наприклад, комунальним господарством і морським транспортом відшукати важко. Водночас адміністративно-правові відносини в названих сферах близькі за своєю сутністю. Споріднює їх те, що ці відносини виникають з управлінської діяльності і для цього застосовуються ідентичні методи і форми.