11 . Поняття, склад та види адміністративно правових відносин

Серед особливостей адміністративно-правових відносин розрізняють такі:

1. Адміністративно-правові відносини є формою (однією із форм) існування соціальних відносин. Переважною сферою їх виникнення є сфера державного управління.

2. Адміністративно-правові відносини конструюються у межах адміністративно-правових норм, тобто норми містять абстрактні конструкції відносин.

3. Адміністративно-правові відносини об'єктивуються з виникненням юридичних фактів, передбачених адміністративно-правовими нормами.

4. Одним із суб'єктів адміністративно-правових відносин завжди є носій владних повноважень щодо інших учасників, якими його наділлє адміністративно-правові норми.

5. Адміністративно-правові відносини об'єктивуються переважно в особливій сфері суспільного життя — сфері державного управління, як правило, у зв'язку зі здійсненням органами державного управління своїх управлінських функцій, тобто у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності за обов'язкової участі відповідного органу державного управління або іншого носія повноважень державно-владного характеру. Ця особливість адміністративних правовідносин у сфері державного управління прямо випливає з державно-владної природи державного управління.

6. Адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою будь-якої зі сторін. Проте згода або бажання другої сторони не є обов'язковою умовою їх виникнення. Адміністративні правовідносини можуть виникати всупереч бажанню другої сторони. Ця особливість не випливає з тих обставин, що одна зі сторін наділена владними повноваженнями (наприклад, міністерство), а друга може їх не мати (громадянин). У разі звернення громадянина до міністерства, останнє, незалежно від свого «бажання», зобов'язане на таке звернення відреагувати і вирішити справу громадянина.

Така сама ситуація складається і в тому разі, коли другою стороною є не громадянин, а нижчий орган управління, підприємство, установа, організація. Зрозуміло, що органи управління мають право породжувати адміністративні правовідносини в односторонньому порядку, керуючись інтересами держави і завданнями, що стоять перед ними. Таким чином, адміністративно-правові відносини можуть виникати за ініціативою будь-якої зі сторін без згоди іншої.

7. Суперечки, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, як правило, вирішуються у позасудовому порядку, тобто шляхом прямого юридично-владного розпорядження правомочного органу.

8. Якщо учасник адміністративно-правових відносин порушує вимоги норм адміністративного права, то він відповідальний перед державою в особі його органу. Ця особливість зрозуміла, оскільки порушення норм адміністративного права означає посягання на інтереси держави.

Існує кілька критеріїв класифікації адміністративних правовідносин.

1. Залежно від виконуваних функцій їх поділяють на регулятивні та правоохоронні.

До регулятивних відносин належать ті, що пов'язані з реалізацією, умовно кажучи, «позитивної» функції адміністративного права. Це організація роботи апарату управління, керівництво нижчими структурами, задоволення запитів громадян тощо.

Правоохоронні відносини пов'язані з реалізацією правоохоронної функції адміністративного права. Найбільш відомим різновидом правоохоронних відносин є адміністративно-деліктні відносини. До них належать відносини, що є зв'язками з приводу відповідальності за адміністративні проступки. Вони виникають між правопорушником і правозасто-совним органом (його посадовою особою) та мають організуюче значення. Воно полягає в тому, що через вжиття заходів впливу, передбачених адміністративно-правовою нормою, орган державного управління (тобто держава) прагне юридичними засобами забезпечити належну (правомірну, правослухняну) поведінку людини.

2. Залежно від ступеня взаємної підпорядкованості суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах, виділяють відносини:

• між підпорядкованими суб'єктами, що перебувають на різному ієрархічному рівні, тобто між вищестоящими і нижчими структурами;

• між непідпорядкованими суб'єктами однакового ієрархічного рівня. Це відносини між двома міністерствами, адміністраціями районів, області тощо;

• між непідпорядкованими суб'єктами різного ієрархічного рівня або організаційно-правової природи;

• між органами управління і підприємствами, установами, організаціями, які організаційно їм не підпорядковані (організаційно від них незалежні). Це, приміром, відносини між податковою адміністрацією і підприємствами;

• між органами управління і структурами, які підпорядковані їм частково. Наприклад, відносини між державною адміністрацією району та виконкомом селищної ради.

3. За кількісним складом учасників виділяють двосторонні та багатосторонні відносини;

4. За організащйно-правовим складом учасників виділяють відносини: між главою держави — Президентом України і всією системою виконавчої гілки влади; системами інших, крім виконавчої, гілок влади; недержавними формуваннями; іншими колективними суб'єктами; фізичними особами;

між вищим органом виконавчої влади, яким за Конституцією України (ст. 113) є Кабінет Міністрів України, та всією системою виконавчої гілки влади; системами інших, крім виконавчої, гілок влади; недержавними формуваннями; іншими колективними суб'єктами; фізичними особами.

12. Основні положення концепції адміністративної реформи в Україні

Важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної, ефективної системи державного управління. Необхідність формування нової системи державного управління як інструменту подолання кризи в Україні до останнього часу недооцінювалась.

Нова система державного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи.

Існуюча в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.

Тому зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З іншого — у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі, її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному стану держави.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв'язано ряд завдань:

формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

формування сучасної системи місцевого самоврядування;

запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Адміністративна реформа має здійснюватись у кількох напрямках. Перший — це створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні. Другий — це формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління. Третій — це кадрове забезпечення нової системи державного управління. Четвертий — це зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління. П'ятий — це наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

Реформування організаційних структур виконавчої влади є найбільш складною проблемою адміністративної реформи в Україні. Після проголошення державної незалежності в Україні обсяги управлінської діяльності зросли у деяких сферах у 20 — ЗО разів, а окремі з них (оборона, зовнішня політика) — були утворені заново. Тому характерний для радянських часів метод реформування апарату управління шляхом його скорочення сьогодні не можна розглядати як ефективний. Тут потрібен системний підхід, який дозволяє визначати оптимальні для потреб України кількість та структуру органів виконавчої влади.

Як відомо, у ході системних перетворень Україна зіткнулася з проблемами організації виконавчої влади нового типу. Існуюча структура уряду України є однією із перепон на шляху до економічного зростання. Міністерства не змогли виробити і реалізувати ефективну політику, щоб зменшити масштаби тіньової економіки, запобігти погіршенню стандартів у сфері охорони здоров'я та освіти, збільшенню нерівності у розвитку регіонів і зубожінню значної частини населення. Державна служба є неефективною, бо вона ще не повністю трансформована в інституцію, що забезпечує реалізацію державної політики.

Визначені у Концепції заходи реформування ґрунтуються на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній соціальній, правовій державі, серед яких ключове значення мають такі:

пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади;

незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади у межах, визначених Конституцією і законами України;

здійснення внутрішнього та судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення ефективності державного управління;

відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені;

запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської прямої демократії, передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є політичними посадами;

принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду та інших органів виконавчої влади.