Чем более полно выражается воля народа, тем весомее и совершеннее учредительная власть. Нередко формы сочетания учредительной и действующей власти становятся настолько усложненными, что трудно провести грань между ними. Договор о создании Союзного государства начинается словами: «Российская Федерация и Республика Беларусь, руководствуясь волей народов России и Белоруссии…», а заканчивается тем, что «за» Российскую Федерацию и «за» Республику Беларусь подписываются президенты этих республик. Для придания Договору значения первичного учредительного акта в нем предусматривается принятие Конституционного Акта. Приоритет отдается воле народов России и Белоруссии.
Таким образом, международные договоры не обладают учредительной силой по созданию государств, они не могут определять форму правления, государственное устройство, правовую систему государства.
Между учредительной, законодательной и президентской властями всегда должна проходить ясная и четкая грань, в противном случае возникает опасность узурпации учредительной власти со стороны власти законодательной или президентской. Недопустимо, чтобы конституционные нормы трансформировались в нормы, в результате чего возникает подмена: учредительная власть регулируется нормами международного права, а законодательная или президентская власть становится выше власти учредительной.
Появление целого ряда межгосударственных объединений «в рамках СНГ» на основе международных договоров стало результатом ослабления действия учредительной власти во всех странах-участницах. Процесс создания объединений вышел из-под контроля демократических институтов, предусмотренных основами конституционного строя (референдумы, прямые свободные выборы, контроль парламентов и т.д.). Создание каждого межгосударственного объединения сопровождалось образованием многочисленных органов (межпарламентских ассамблей, парламента, Высшего государственного Совета и Совета Министров Союзного государства, исполнительных комитетов), при которых, в свою очередь, стали бесконтрольно развиваться различные советы, комиссии, комитеты.
Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., если судить по его содержанию, является учредительным документом. Он устанавливает принципы Союзного государства, основы разграничения предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками, закрепляет основные элементы федеративного государства: территорию, границы, гражданство, систему органов и др. Все эти государственно-правовые институты могут определяться только конституционным путем, включая референдумы. Международные договоры здесь не применяются: у них другие цели и функции.
К сожалению, в Договоре о создании Союзного государства тема референдума занимает далеко не первое место. Сам Договор вступил в силу с использованием процедур международного права. Чтобы придать ему видимость учредительного акта, было предусмотрено принятие (с соблюдением всех норм Союзного Договора) Конституционного Акта Союзного государства. Но и он не наделялся учредительной силой, поскольку должен быть одобрен лишь на референдумах государств-участников.
Вместо того чтобы занять позицию укрепления в проекте Конституционного Акта государственно-правовых, конституционных механизмов, с помощью которых только и возможно создание Союзного государства, обе стороны стали выдвигать на первый план в многочисленных вариантах Конституционного Акта принципы международного права. В частности, Союзное государство трансформировалось в «межгосударственное образование нового типа»; для принятия решения органами Союзного государства предусматривалось использование «права блокирования» принятия решения представителями одного государства, а также права вето на законы Союзного государства и т.д.
Парадокс ситуации состоял в том, что для создания «межгосударственного образования нового типа» Союзный Договор вообще не нужен. Не нужен и Конституционный Акт. Достаточно использовать для этих целей ст. 79 Конституции Российской Федерации и ст. 8 Конституции Республики Беларусь, что не потребует изменений в Конституциях обоих государств.
Среди специалистов наметились два разных подхода. Одни призывают не торопиться с образованием Союзного государства, предварительно создать экономические и другие условия, но для этого достаточно межгосударственных форм сотрудничества, чему были посвящены предшествующие договоры тех же государств о Сообществе и Союзе.
Другие полагают, что следует двигаться дальше и формировать федеральное государство, чему и посвящен Договор о создании Союзного государства, а также подготовленный на его основе проект Конституционного Акта. Именно Союзное государство обладает более эффективными властными механизмами и рычагами, позволяющими, как утверждают сторонники такого подхода, быстрее решать геополитические, макроэкономические и интеграционные задачи.
Какой путь будет избран – вопрос высокой политики. И только после того как тот или иной выбор будет сделан, станет возможным создание единой организационно-правовой базы.
Соответственно и юристы должны будут заниматься либо «трансформацией», «унификацией», «имплементацией» норм международного права в национальное законодательство, либо созданием единой правовой системы Союза.
Опыт западных стран показывает, что формирование организационно-правовых механизмов по разработке и принятию для органов Союзного государства многочисленных проектов нормативных актов в соответствующих сферах, анализ всех вариантов последствий принимаемых решений, экономические расчеты и подсчеты являются важнейшим условием, облегчающим принятие политических и экономических решений на уровне президентов России и Белоруссии.
Исходя из интересов развития двух государств, предстоит, очевидно, снова осмысливать и конкретизировать Программу действий по реализации Договора. При этом следует учесть огромный теоретический задел и практический опыт развития таких программ как у нас, так и на Западе.
Поэтапное воссоединение двух государств в последнее время приостановилось. Во многом из-за противоречий, заложенных в самом Договоре, которые и завели этот процесс в неизбежный юридический тупик. На стадии обсуждения проекта Конституционного Акта эти противоречия затруднили и саму работу над этим актом. Вместо того чтобы представить на подпись президентам новый, на этот раз профессионально составленный, вариант договора, его авторы все надежды на выход из тупика стали возлагать на политическую волю президентов.
Договор о создании Союзного государства вступил в силу после подписания его главами двух государств, ратификации и обмена ратификационными грамотами. Об общенародном голосовании за принятие Договора речи в нем не идет. Реальное создание Союзного государства определяется Конституционным Актом, который предусматривает вынесение его на референдумы в государствах-участниках. Таким образом, основной документ - Договор - на референдум не выносится, а выносится производный от него проект Конституционного Акта Союзного государства, разработанный в его развитие и продолжение.
Если учредительной власти нет и под Договором стоят подписи двух президентов, которые лишь руководствуются, как сказано в преамбуле Союзного Договора, волей народов России и Белоруссии к «единению», то по своей форме учредительный договор становится международным и для придания ему юридической силы достаточно его ратификации парламентами двух государств. Для придания же Договору юридической силы учредительного акта необходим референдум, что и предусмотрено Конституционным Актом Союзного государства.